【思享家】疫情冲击下基层财政的困境及建议_光明网
作者:北京大学政府办理学院副教授,博士生导师,北京大学国家办理研讨院副研讨员苗庆红;北京大学政府办理学院博士研讨生 钟明熹  近年来,减税降费方针的施行,在有利于增强商场主体生机、完结高质量开展的一起,也在必定程度上影响了底层财务收入。2019年我国完结了减税降费2.36万亿元;2020年前三季度减税降费共累计达2.09万亿元。在此根底之上,又因为疫情对经济的损坏,2020年当地本级公共收入呈现了接连下滑,榜首季度同比下降12.3%,前二季度同比下降7.9%,前三季度同比下降3.8%。能够说,底层财务其时所面对的公共收入紧缩可谓是空前的。与此一起,收入遭受“血崩”的底层财务还要直面公共开销中关于“生计”和“开展”的两层检测:“生计”即当地履行“保底子民生、保工作和保商场主体”的“三保”使命;“开展”即招商引资、项目落地和根底设施配套等。疫情冲击使得底层财务往往难以对两者一起统筹,在财力单薄的当地,财务部分只能“看菜吃饭”,在完结薪酬发放和债款实行之后若有结余再用于经济建造,底层财务堕入史无前例的困顿地步。  从当地上看,在一些经济开展较为落后、对搬运付出较为依靠的区域,种种应急办法开端被测验。关于严峻的公共出入对立,底层财务首要是盘活存量,运用悉数能够运用的资源,全面地整合、整理现有资金,将比年结转在各单位账户中结余的、搁置的资金化零为整;为了进一步补偿财力缺口,将资金及时筹集到位,一些当地的底层财务开端采纳其他行动以盘活存量,例如关于一些从前收费不标准的公共设施开端标准化地有偿运用等等。  从中心来看,为了应对新冠肺炎疫情和履行“六保”使命,财务部新增了赤字1万亿连同新发行的1万亿抗疫特别国债共2万亿资金发放至基金,并树立了特别搬运付出机制以保证资金的直达而不被截留移用。截止10月底,除了由税务部分精准履行用于支撑新增减税降费的3000亿资金外,归于直达办理的1.7万亿特别搬运付出资金现已构成了逾70.9%的实践开销,达1.198万亿元。在此当口,咱们需求审慎地看待以下几个问题:榜首,特别资金在数量上仍难以处理底层的财务窘境。虽然1.7万亿的直达资金看似体量巨大,可假如考虑到我国县级底层的数量多达2856个,那么均匀下来每个县级财务也只能得到5.95亿左右的搬运资金,底层财务问题仍旧非常严峻。第二,经过一般搬运的资金因为其相对专项搬运的份额较低,底层能用于补偿财力缺口的资金不足。从财务部11月12日宣布的最近发展来看,特别直达资金中亦有4500亿元被用于保证重大项目的建造。从如此大体量的公共资金用途中,看得出我国关于疫情严防死守的决计。可是,问题在于,新冠疫情的严峻程度在我国存在较为显着的区域间差异。在一些疫情影响相对较细微的当地,过量的公共资金投入到卫生建造中,将紧缩开销到更有急迫需求的范畴空间,导致资金的运用功率大打折扣,无法处理底层财务眼下的短期困难。  总的来说,当底层财务的公共收入只减不增,公共开销只增不减,各种应急办法难以为继时,上级的搬运付出能够说成为了底层仅有能盼望的“救命稻草”。但是,无论是特别搬运资金,仍是一般搬运资金,亦或是专项搬运资金,都或多或少存在着一些问题。公共收入、公共开销与搬运付出的现状三者聚集在一起,一起构成了现在我国后疫情年代下的底层财务窘境。要改动其时这一局势,缓解底层出入对立,防备当地债款危险,必需求采纳多管齐下、多措偏重的应对战略。  一、进步一般搬运付出的份额,强化当地资金运用的自主权  现有搬运付出实践中存在的一个问题是专项搬运的部分较高,因为专款专用,当地无法针对性地处理其现实存在的急迫需求。而相对来说,当地又对当地公共品的需求具有信息上的比较优势,能够愈加清楚当地的实践开销需求在哪里,然后将资源引导至更有需求的公共开销中,把钱花在刀刃上,把资金用出功率。一起,过度的中心财务集权简单滋生腐败、创设寻租空间,为“跑部钱进”供给清晰的、详细的、有用的“下手目标”。因而,经过进步一般搬运付出的份额、加大当地的资金运用自主权,不只能有用缓解底层财务窘境,更能从全体上进步公共资金的运用功率。  二、保商场主体要“长短结合”  从本源上破解底层财务窘境的一个思路是维护商场主体,培养税源。为此,需求施行长时刻和短期偏重的行动。  从短期来看,虽然因为疫情对经济冲击的全方位性,减税降费的惠企方针有可取之处,但要留意的是,覆巢之下并非没有完卵。在疫情期间,比方一些大数据分析相关的企业在这个过程中遭到的影响甚微,赢利非降反升。关于这部分工业,惠企方针的经济效应相对而言要小许多。这说明,减税降费“一刀切”,不能光只看“量”,还要重视“效”,不然财务或许需求为此接受不必要的担负,甚至或许失去本来能够缓解底层财务严重局势的良机。  从长远来看,维护商场主体最有力的抓手其实是当地政府自身。首要,当地政府需求打构成更为完善和全面的服务型政府,发明合适企业持续开展的营商环境。一些当地政府的官员在招商引资时“八抬大轿”,比及企业落地后却“消声匿迹”,这种做法实践中并不罕见,但无疑是不可取的。其次,进一步减轻企业的税负反而能为当地政府供给更高的税收收入,夯实税基。这是因为税收的下降能减轻政府对商场的干涉,对私企能够构成更激烈的鼓励,然后促进构成更有竞争性的商场,终究反哺当地政府财务,促进经济开展的良性循环。  三、探究树立常态化的应急时期央地税收分红调整机制  本年3月份的国务院常务会议清晰,阶段性进步当地财务留用份额。3月1日至6月底,在已核定的各省份当年留用份额根底上一致进步5个百分点,新增留用约1100亿元资金,悉数留给县级运用。会议还说到,加速下达搬运付出资金,辅导各地优先用于疫情防控和“三保”开销准时足额付出。有缺口的区域一概要调减其他项目开销。这一临时性的调整为特别时期下的底层财务渡过难关奠定了重要根底。一起,考虑到方针拟定的严肃性,主张探究常态化的应急时期央地税收分红调整机制。这样做一方面是能够更好地应对比如疫情等突发事情的紧迫性,削减搬运付出在行政功率中构成的无谓丢失。另一方面,常态化的税收分红调整机制能为当地带来可猜测性,然后避免底层在财务窘境下“动用家底”、“变卖家当”等“病急乱投医”的行为,完结对应急事情的有力、有序、有用办理。  四、合理发行可转化债券,防备当地政府债款会集到期危险  后疫情年代下的当地政府,不只要应对尖利的底层公共出入对立,一起还亟需采纳必定办法来周转因还账期过于会集的债款压力。我国其时当地债款规划巨大,且连续接近还款期限,截止2019年11月底,当地政府债款余额多达21.33万亿,当地政府债款偿还期会集在2020至2024年,到期金额分别为2.08、2.67、2.74、3.47和2.59万亿。为此,主张持续发行可转化债券来借新还旧,以债款置换、重组、展期等办法,用时刻换空间,减轻还款高峰期下当地政府的债款压力,防备债款违约危险。  五、将财力真实下沉,引进新绩效预算编制办法  我国现在底层财务窘境的构成,很大程度上是分税制变革、“营改增”等国家财税体制变革所遗留下的,所针对的是其时中心财力紧缺,难以施行有用的宏观经济调控和保证全国层级开销的问题。可现在,在我国较为遍及的底层财务窘境和高居不下的搬运付出依靠背面,反映的是我国财务系统和预算办理的落后性。要真实完结有用、牢靠的“行政操控”,与其消耗很多时刻、人力和物力研讨怎么给当地分配资金、搬运资金,不如考虑引进新绩效预算编制办法,用总额来操控,用奖惩来鼓励,用绩效来点评。  六、改进央地财务联系,清楚应急财务事权与开销职责,树立与突发事情等级相匹配的中心搬运付出机制  疫情这一突发公共事情导致底层财务愈加恶化,是对我国央地财务联系甚至国家财务系统的一场查验。究其底子,是因为底层财务扛起了过多的开销职责所导致的。这意涵了两个重要的方针启示:一是事权与开销职责区分有待清楚。翻看有关于应急时期下央地间开销职责的一些规则会发现,其首要内容大多是原则性、抽象性和概括性的,不具有可操作性。然后导致当地政府承当过多的应急开销职责。二是在全国范围内的突发事情中,中心一级财务应处于首要开销位置。在一场公共卫生危机中,当地的开销是具有外部性的,假如把开销职责压在当地肩上,必然导致功率的损失。因而,中心应该对这种影响到全国范围的重大事情扮演“主人翁”位置,承当更首要的开销职责。这既是我国社会主义“会集力量办大事”准则优势的显示,又是形塑国家财税系统未来变革方向的应运。  (本文系北京大学“新式冠状病毒感染的肺炎防控攻关专项课题(人文社科类)”一般项目和北京大学公共办理研讨所专项课题赞助研讨项目(YQZX202008)“应对突发公共卫生事情‘紧迫预算’准则的构建及方针主张——以新冠肺炎应急财务开销为例”的阶段性研讨成果)

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